招商地塊成“燙手山芋”？如何“喚醒”閑置土地？記者調(diào)查
近些年，各地建了不少“工業(yè)園”“產(chǎn)業(yè)園”“開(kāi)發(fā)區(qū)”。這樣的園區(qū)在招商引資和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面取得了比較好的成效。但同時(shí)，也有些園區(qū)的土地常年“沉睡”，圈占不用，效能極低，甚至成為“僵尸園區(qū)”“空心園區(qū)”。這些布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地被稱(chēng)為“低效用地”；而國(guó)有建設(shè)用地閑置達(dá)到一定條件和年限，則可以認(rèn)定為“閑置土地”。土地圈而不建、圈大建小、低效利用、長(zhǎng)期閑置等問(wèn)題亟待推動(dòng)治理。
位于天津市濱海新區(qū)輕一街以南紡五路以東的夏翔化工管材物流中心，又叫濱港建材城，從空中俯瞰，一排排建筑氣勢(shì)恢宏。自2011年8月開(kāi)始建設(shè)至今，該項(xiàng)目仍未竣工，土地常年低效利用，閑置浪費(fèi)。
這是一個(gè)怎樣的項(xiàng)目，又因何爛尾呢？記者查閱到，十年前，該項(xiàng)目曾以“濱海廈翔國(guó)際物流中心”的名義對(duì)外宣傳，“計(jì)劃總投資13億元，建成集采購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、交易結(jié)算為一體的現(xiàn)代物流集散基地?！?/p>
報(bào)道稱(chēng)，“該項(xiàng)目已經(jīng)有150余家商戶(hù)達(dá)成入駐意向”，“中心最終將吸引各類(lèi)商戶(hù)近1000家，年銷(xiāo)售額有望達(dá)到200億元”?？墒?，現(xiàn)如今整整十年過(guò)去了，園區(qū)既無(wú)商戶(hù)入駐，更未建設(shè)完工。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種狀況呢？記者來(lái)到天津市規(guī)劃和自然資源局濱海新區(qū)分局，了解這宗國(guó)有建設(shè)用地的使用情況。記者從一份“工業(yè)建設(shè)類(lèi)”天津市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中看到，該宗地的出讓年期為50年，用途為“倉(cāng)儲(chǔ)”。合同約定，“宗地建設(shè)項(xiàng)目在2011年7月28日起12個(gè)月內(nèi)開(kāi)工建設(shè)，在2016年7月28日前竣工”。在規(guī)劃和自然資源部門(mén)的系統(tǒng)中，該項(xiàng)目仍然呈竣工逾期狀態(tài)?？稍陧?xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，根本無(wú)人施工，早已人去樓空，爛尾多年。
天津市規(guī)劃和自然資源局濱海新區(qū)分局總工程師 李勇：現(xiàn)在沒(méi)有痕跡供后做過(guò)監(jiān)管，就是逾期了現(xiàn)在沒(méi)人去管這事，從2016年7月28日到現(xiàn)在都沒(méi)有監(jiān)管，應(yīng)該是主動(dòng)管，土地供應(yīng)完之后的管理應(yīng)該是我局的職責(zé)，我認(rèn)為就是沒(méi)有嚴(yán)格履職，忽略這事了。
高達(dá)37萬(wàn)平方米的土地供應(yīng)，長(zhǎng)達(dá)13年的建設(shè)周期，項(xiàng)目實(shí)際卻處于失管的狀態(tài)？這一解釋的背后顯然另有隱情。記者在一份天津市濱海新區(qū)信訪(fǎng)辦的工作材料中看到：該項(xiàng)目于2011年8月開(kāi)工建設(shè)，后由于無(wú)銷(xiāo)售許可、不當(dāng)宣傳、擅自更改規(guī)劃施工等問(wèn)題致項(xiàng)目停擺，后雖多次進(jìn)行建設(shè)整改，但至今仍無(wú)法進(jìn)行規(guī)劃驗(yàn)收。該份材料的落款日期為2020年9月25日。
天津市規(guī)劃和自然資源局濱海新區(qū)分局總工程師 李勇：從2011年取得土地之后，按照這個(gè)建設(shè)規(guī)劃許可施工，到2013年根據(jù)建設(shè)實(shí)際情況，向我局先提出了修建性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，調(diào)整的目的是要變更建設(shè)工程規(guī)劃許可。但是從我查詢(xún)到的審批情況，只申報(bào)了修規(guī)，而建設(shè)工程規(guī)劃許可沒(méi)再進(jìn)行申報(bào)。我的驗(yàn)收相應(yīng)也辦不了，因?yàn)榭赡苁┕み^(guò)程中有變化。
項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方廈翔公司稱(chēng)，在按整改要求停止項(xiàng)目宣傳，并按圖紙將違規(guī)部位整改后，該項(xiàng)目銷(xiāo)售許可等手續(xù)仍無(wú)法繼續(xù)辦理，由此引發(fā)項(xiàng)目建設(shè)停滯。
記者了解到，目前，該項(xiàng)目投資建設(shè)方——天津夏翔投資發(fā)展有限公司瀕臨破產(chǎn)，土地已被查封。公司進(jìn)入破產(chǎn)清算程序以后，那些曾經(jīng)購(gòu)買(mǎi)所謂“商鋪”的人被列為債權(quán)人，部分購(gòu)買(mǎi)者獲悉后，堅(jiān)決不同意按債權(quán)人處理，多次要求政府對(duì)其購(gòu)買(mǎi)的房屋進(jìn)行確權(quán)。
同時(shí)，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方廈翔公司認(rèn)為，政府扶持政策不能有效落實(shí)，金融機(jī)構(gòu)及合作單位持觀望態(tài)度，導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，且發(fā)生金融訴訟。后續(xù)施工單位停工，注冊(cè)商戶(hù)紛紛注銷(xiāo)，一系列原因?qū)е马?xiàng)目停滯至今。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土開(kāi)發(fā)室主任 黃征學(xué)：一個(gè)是政府的原因，一個(gè)也有企業(yè)方面的原因。政府的原因主要是兩方面，第一個(gè)可能是規(guī)劃調(diào)整；第二個(gè)是政府承諾的有些配套條件沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。企業(yè)也有幾方面的原因，第一個(gè)是企業(yè)自己經(jīng)營(yíng)不善；第二個(gè)是市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了一些改變。
當(dāng)年炙手可熱的國(guó)有建設(shè)用地成了“燙手山芋”。項(xiàng)目停滯后，開(kāi)發(fā)方在推進(jìn)相關(guān)手續(xù)的申報(bào)過(guò)程中，又出現(xiàn)了新的問(wèn)題。天津市規(guī)自局濱海新區(qū)分局和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)自局就規(guī)劃驗(yàn)收工作存在爭(zhēng)議，均不受理相關(guān)手續(xù)申報(bào)，導(dǎo)致后續(xù)工作無(wú)法開(kāi)展。
天津市規(guī)劃和自然資源局濱海新區(qū)分局總工程師 李勇：整個(gè)行政管理歸到天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)有自己的規(guī)劃土地，有自己的管轄權(quán)，管委會(huì)下設(shè)一個(gè)規(guī)劃資源部門(mén)。運(yùn)行上，招商這塊，還有規(guī)劃的一些許可在他們那里。
記者了解到，天津市規(guī)自局濱海新區(qū)分局和經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)自局雙方的推諉源于行政管理事權(quán)的變更。天津市規(guī)自局濱海新區(qū)分局給出的理由是，曾于2019年9月9日發(fā)函明確，已將天津夏翔化工管材物流中心項(xiàng)目所在的開(kāi)發(fā)區(qū)中區(qū)等5個(gè)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、土地、礦產(chǎn)資源業(yè)務(wù)管理事權(quán)移交給了經(jīng)開(kāi)區(qū)。由此指出，后續(xù)所有審批事項(xiàng)應(yīng)由經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)。
而經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)自局和建管中心則表示，該項(xiàng)目在經(jīng)開(kāi)區(qū)承接開(kāi)發(fā)區(qū)中區(qū)管理前開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、建設(shè)各項(xiàng)審批均在濱海新區(qū)各職能部門(mén)辦理，希望濱海新區(qū)相關(guān)部門(mén)繼續(xù)辦理。至此，事件無(wú)法推進(jìn)。
中國(guó)人民大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理中心副主任 周麟：逾期未竣工的，比如已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)面積超過(guò)了合同約定總面積的三分之一，或者已投資額超過(guò)了合同約定投資額的25%，這時(shí)候已經(jīng)停止建設(shè)了，就算作低效的工業(yè)用地。第二種是企業(yè)的產(chǎn)能，包括畝均稅收或者畝均的產(chǎn)出比較低，也屬于低效的工業(yè)用地。
一邊是用地指標(biāo)緊張，好項(xiàng)目排隊(duì)等待落地；一邊是土地常年沉睡，長(zhǎng)期處于低效、閑置狀態(tài)。這一現(xiàn)象造成了資源的錯(cuò)配和多方的掣肘。
記者在一份《濱海新區(qū)一本賬閑置土地及超期開(kāi)竣工項(xiàng)目明細(xì)》中發(fā)現(xiàn)，整個(gè)天津市濱海新區(qū)，截至2023年9月，除了夏翔項(xiàng)目外，逾期竣工導(dǎo)致土地長(zhǎng)期低效利用，閑置的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地達(dá)到了130宗，面積達(dá)到1100公頃，其中閑置5年以上的用地超過(guò)30宗。有的地塊兒占地面積達(dá)到40.4公頃，逾期已超過(guò)10年，逾期原因是政府原因。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土開(kāi)發(fā)室主任 黃征學(xué)：閑置工業(yè)用地回收存在兩難，一個(gè)是認(rèn)定難，一個(gè)是收回難。認(rèn)定難就是認(rèn)定造成閑置的原因是由政府造成的還是由企業(yè)造成的，由政府造成的又是由哪個(gè)政府部門(mén)造成的；第二個(gè)就是收回難，具體由哪個(gè)部門(mén)來(lái)執(zhí)行，現(xiàn)在確確實(shí)實(shí)是有一些問(wèn)題。
在2012年發(fā)布的《閑置土地處置辦法》中，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿(mǎn)一年的閑置土地按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)；未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿(mǎn)兩年的閑置土地，可依法依規(guī)無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。但是，在實(shí)際的工作開(kāi)展中，各地在具體執(zhí)行中對(duì)是否是閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一；土地一旦涉訴就難以收回甚至長(zhǎng)期擱置；多頭管理與多方維權(quán)導(dǎo)致事件錯(cuò)綜復(fù)雜，難以推進(jìn)。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土開(kāi)發(fā)室主任 黃征學(xué)：如果我們處置閑置土地的話(huà)，第一，會(huì)加大企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，增加它的資金壓力；第二，如果這個(gè)土地進(jìn)行了抵押，有可能造成銀行抽貸，會(huì)形成收縮效應(yīng)。因?yàn)榘哑髽I(yè)的資金都抽走了之后，企業(yè)有可能會(huì)倒閉破產(chǎn)，從工業(yè)用地閑置的情況來(lái)看，西部地區(qū)可能比重要更高一些。
記者在天津市2023年上半年閑置土地處置情況表中看到，濱海新區(qū)2023年任務(wù)基數(shù)31宗，面積395.46公頃；2023年上半年處置量7宗，面積30.34公頃，完成處置比例僅為7.67%，這樣的處置情況處于天津全市排名的倒數(shù)第一。面對(duì)難題，天津市濱海新區(qū)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)低效、閑置土地進(jìn)行梳理。
天津市規(guī)劃和自然資源局濱海新區(qū)分局總工程師 李勇：倒數(shù)第一了，實(shí)際的處置率倒數(shù)第一了。按照要求，對(duì)閑置土地和開(kāi)工逾期的，要全部梳理完成，寫(xiě)明原因，比如政府原因，具體什么原因？哪個(gè)部門(mén)的原因？必須寫(xiě)明白，面對(duì)這些問(wèn)題去解決。
調(diào)查中記者了解到，該“閑置土地處置表”中的數(shù)據(jù)，僅為已統(tǒng)計(jì)在冊(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)際還有大量歷史遺留數(shù)據(jù)尚未完成統(tǒng)計(jì)。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土開(kāi)發(fā)室主任 黃征學(xué)：根據(jù)自然資源部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，截止到2019年4月，我國(guó)31個(gè)省區(qū)市認(rèn)定的低效用地862.2萬(wàn)畝，其中包括大量的工業(yè)用地。這個(gè)數(shù)字還是比較大的，這里面還不包括批而未供、批而未用的一些土地，實(shí)際上底數(shù)并不是特別清楚。
以天津市濱海新區(qū)為例，2023年上半年批而未供土地處置任務(wù)是2655公頃，但完成處置情況為69.19公頃，處置完成比例僅為2.61%。摸清家底，實(shí)行建庫(kù)管理，實(shí)時(shí)掌握閑置工業(yè)用地的動(dòng)態(tài)信息，并強(qiáng)化各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，已成為各地探索盤(pán)活閑置土地的重要舉措。
土地用而未盡，常年沉睡，企業(yè)進(jìn)來(lái)容易出去難。同時(shí)也造成巨大浪費(fèi)。破解這些頑疴痼疾，喚醒“沉睡”的土地，需要依法依規(guī)，更需要機(jī)制創(chuàng)新。2023年9月，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》，決定在北京等43個(gè)城市開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴(lài)向存量挖潛轉(zhuǎn)變。近日，在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的政策例行吹風(fēng)會(huì)上，自然資源部表示，準(zhǔn)備出臺(tái)妥善處置閑置土地、盤(pán)活存量土地的政策措施，嚴(yán)格依法處置閑置土地。只有真正做到“嚴(yán)控總量，用好增量，盤(pán)活存量，節(jié)約集約”，才能真正推動(dòng)低效土地資源“用起來(lái)”“活起來(lái)”。