從人大的歷史中，我們知道，60多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行會議的次數(shù)是逐漸減少的。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮有些影響。那么，為什么1979年修改地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行一次會議就可以了呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議次數(shù)逐漸減少經(jīng)歷了怎樣一個過程？
人民代表會議組織的規(guī)范化
新中國成立初期，我國的行政區(qū)劃大體上分為六級：省、市、大城市的區(qū)、縣、縣設的區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)。除這六級外，還有大行政區(qū)，1954年撤銷了大行政區(qū)。
按照《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的規(guī)定，在地方人民代表大會成立之前，由各級各界人民代表會議代行地方人民代表大會的職權(quán)。大行政區(qū)不設各界人民代表會議。1949年12月，中央人民政府委員會制定了《省各界人民代表會議組織通則》、《市各界人民代表會議組織通則》、《縣各界人民代表會議組織通則》，從1950年11月到12月政務院又先后制定了《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》、《區(qū)各界人民代表會議組織通則》、《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》，對地方各級人民代表會議的組織問題分別作出了規(guī)定。這對于新中國地方政權(quán)的規(guī)范化、制度化建設起了重要作用。
在省、市、縣三個各界人民代表會議組織通則通過后，毛澤東指出，頒布這三個組織通則很重要，這些通則就是目前適合的通用的法律，各地方人民政府雖然可以按照具體情況有所增益，但是已規(guī)定的必須無例外地執(zhí)行。
組織通則對舉行人民代表會議次數(shù)的要求
這些組織通則有關舉行會議的規(guī)定有三種情況：第一種情況，省各界人民代表會議每屆任期兩年，每年舉行1次會議。省各界人民代表會議設立的協(xié)商委員會(大體上相當于現(xiàn)在的人大常委會)，每3個月舉行1次會議。
第二情況，市、大城市區(qū)、縣、縣轄區(qū)這四級各界人民代表會議都是每屆任期1年、每3個月舉行1次會議。有關協(xié)商委員會的規(guī)定，又具體分為四種情況：一是，市各界人民代表會議設立的協(xié)商委員會，每月舉行1次會議；二是，大城市區(qū)各界人民代表會議也設立協(xié)商委員會，但對它每年舉行會議的次數(shù)沒有作規(guī)定；三是，縣各界人民代表會議設常務委員會(不稱“協(xié)商委員會”)，沒有規(guī)定它每年舉行會議的次數(shù)；四是，縣轄區(qū)的各界人民代表會議不設常駐機關。
第三種情況，鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議每屆任期1年，每月舉行1次會議，不設常駐機關。
綜合以上，有兩個特點：第一，任期短，省級人民代表會議為兩年，其他五級人民代表會議都是1年；第二，召開會議的頻度高，例如，規(guī)定鄉(xiāng)級人民代表會議每年召開12次；市級各界人民代表會議每年召開4次，還要召開12次協(xié)商委員會會議。
1951年4月，政務院發(fā)出的《關于人民民主政權(quán)建設工作的指示》明確要求，要按照組織通則的規(guī)定，按期舉行人民代表會議，其中，大城市每年至少須召開3次，縣至少須召開兩次。此外，為了解決某一個專門的問題，并應召開簡短的臨時會議。
從總體上看，政務院的這個指示是督促各地按期舉行人民代表會議，以便很好地發(fā)揮人民代表會議的作用。同時，我們也看到，這個指示把組織通則關于市、縣兩級人民代表會議每年舉行4次的規(guī)定，修改為市可以舉行3次、縣可以舉行兩次，降低了要求。
從1949年到1954年期間，還有不少地方對舉行人民代表會議不夠重視。1954年9月，在第一屆全國人大一次會議上，董必武代表在發(fā)言中對有些地方借口工作忙，不按規(guī)定舉行人民代表會議的現(xiàn)象進行了批評。他說，在我們?nèi)嗣衩裰鲊抑校魏尾恢匾暼嗣衩裰鳈?quán)利、違反人民民主制度的現(xiàn)象都是不能容許的。
需要著重指出的是，這一時期，沒有降低對鄉(xiāng)人民代表會議召開次數(shù)的要求，每月須召開1次會議，每年召開12次。
地方人大舉行會議次數(shù)的初次確定
1954年9月，第一屆全國人大第一次會議的召開，標志著地方各級人民代表會議已全部由地方各級人民代表大會代替。這次會議通過的憲法規(guī)定，省人大每屆任期四年，直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆任期兩年。地方組織法規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人大會議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行1次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大會議每3個月舉行1次、每年舉行4次。
與組織通則的規(guī)定相比較，1954年制定的地方組織法降低了對人大每年舉行會議次數(shù)的要求。需要特別指出來的是，這一時期地方各級人大均不設常委會，那就談不上舉行人大常委會會議了。
在實踐中，地方組織法規(guī)定的省、直轄市人大每年舉行兩次會議的規(guī)定沒有得到嚴格執(zhí)行。1957年11月，全國人大常委會作出決定，省、直轄市人大會議可以每年舉行1次。按照這個決定，省、直轄市人大會議每年減少了1次。對此，國務院總理周恩來解釋說，最近兩年，不少省反映，由于人大會議的一些議題具有年度性質(zhì)，有的一經(jīng)規(guī)劃就按計劃執(zhí)行，很難在半年時間內(nèi)找出一個明顯反映全面結(jié)果的段落作為議程、提到人大會議上討論和決定。又由于多數(shù)省的區(qū)域遼闊，代表參加會議旅途較長，費時較久，加上很多代表是下一級黨委、政府的負責人，有些是各個生產(chǎn)戰(zhàn)線上的工作骨干，到省開會次數(shù)多了，會使他們完成所擔負的任務受到一定的影響。
雖有上述變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大會議每3個月舉行1次、每年共舉行4次的要求沒有變化。
加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的路徑選擇
從1979年7月至今的35年來，地方組織法雖幾經(jīng)修改，但省級、設區(qū)的市級、縣級、鄉(xiāng)級人大會議統(tǒng)一規(guī)定為每年至少舉行1次，這一規(guī)定沒有作過修改。
對這一規(guī)定有兩點應予注意，第一，是會議每年“至少”舉行1次，不是每年“只能”1次，舉行“1次”是最低要求，沒有限制多次舉行會議。第二，1979年下半年以來，省、設區(qū)的市、縣這三級人大設立了常委會，法律要求常委會會議每兩個月至少舉行1次。這三級人大由于設立了常委會，每年舉行1次人大會議，可以說還不影響人大作用的發(fā)揮，不影響國家機關的正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)1979年修改的地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設常委會，這個組織法的本義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應適當多舉行會議，把每年舉行1次會議作為最低要求，這是下限不是上限。
據(jù)近年初略統(tǒng)計，在全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中，1年舉行1次會議的占91.9%，1年舉行兩次及兩次以上會議的約占7.2%，1年內(nèi)沒有舉行會議的約占0.9%?？梢钥闯?，近92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年只舉行1次會議。這雖然做到了不違法，但只是簡單地守住了“下限”這是法律規(guī)定的本義。據(jù)了解，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大1年只開1次會議，會期還是短短的半天，沒有深入審議報告或根本就沒安排審議。有人把這種情況戲稱為“吃饅頭(午飯)、舉拳頭(舉手表決)”。會期短、審議不深入，容易使人大會議流于形式。這反映出一些領導干部只滿足于不違法的“底線思維”，對如何發(fā)揮人大作用考慮不夠。這提示我們，今后制定修改法律時，不作“至少”性的規(guī)定，作“多少”的具體、明確的規(guī)定。
據(jù)記載，1954年8月，北京市舉行第一屆人大第一次會議，原定會期5天。在會議上，代表們討論熱烈。毛澤東了解到這一情況后，建議延長會期，使所有代表把意見講完、講充分。這樣，會期延長了兩天。彭真在這次會議上說：“民主是要時間的。如果是市長‘專政’,根本不要這樣長的時間?！薄懊裰鞑皇切问?，是實質(zhì)問題。代表們講話的作用很大，我們看不出的缺點，代表們看出來了。這是動力?！边@清楚地告訴我們，開好人大會議十分重要。
從以上我們看到，60多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會議的次數(shù)逐漸減少。在事實上，先是由每年舉行12次會議減少到每年舉行4次會議，再減少到每年舉行1次會議。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，基層群眾是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作來直接了解、認識人民代表大會制度和實現(xiàn)自己當家作主政治權(quán)利的。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和人大建設，既是堅持人民代表大會制度的具體體現(xiàn)，也是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的現(xiàn)實需要。具體路徑可以考慮這樣三個方面：第一，適當增加舉行會議的次數(shù)、天數(shù)；第二，加強組織和工作能力建設；第三，在法律上確認主席團在人代會閉會期間的活動，使其規(guī)范化、制度化、法律化。(闞珂 作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)